El 30 de mayo de 2024 el Pleno del Congreso de los Diputados levantó por una ajustada mayoría (177 votos, sobre los 176 requeridos) el veto opuesto por el Senado contra la denominada Proposición de Ley Orgánica de amnistía para la normalización institucional, política y social en Cataluña (LOA). Esta votación, celebrada tras una tensa sesión plagada de amargos discursos, gestos desafiantes y descalificaciones personales, implica la aprobación definitiva de esta ley orgánica.
Se pone fin así a seis convulsos meses de tramitación parlamentaria marcados por una confrontación política sin precedentes desde 1978 y por un deterioro institucional muy profundo que se encuentra lejos de haber concluido. Una grave y peligrosa fractura que se ha extendido al conjunto de la sociedad y, de forma particularmente intensa, a la comunidad jurídica.
El debate sobre la constitucionalidad y la adecuación al derecho de la Unión Europea de la LOA está agotado en el ámbito académico y profesional. Pocos argumentos nuevos cabe ya aportar. Ha llegado la hora de los tribunales de Justicia, españoles y europeos.
Desde mi punto de vista la LOA es contraria a nuestra norma fundamental y, sobre todo, a la inequívoca voluntad de las Cortes constituyentes. La redacción final del art. 62.i) de la CE, resultante de una decisiva enmienda in voce en la Comisión Constitucional, no prohíbe, como sería lógico dada su ubicación sistemática, que el poder ejecutivo otorgue “… indultos generales…” (como establecía la redacción procedente del Informe de la Ponencia). Lo que prohíbe la Constitución es que “… la ley …” (el poder legislativo) autorice “… indultos generales …” (vid. BOCG, CD, n. 82 y 121 de 1978). No se trata, por tanto, de una limitación constitucional al Rey (esto es, al Gobierno) sino a las Cortes Generales. La exoneración de responsabilidad penal a determinadas categorías de delitos ya juzgados y condenados, que es lo que hace la LOA, implica materialmente la autorización por ley de un indulto general. Lo cual prohíbe la Constitución.
Con todo, lo esencial no son las opiniones jurídicas, más o menos eruditas y fundamentadas, sobre la constitucionalidad de la LOA. Lo determinante es que este entendimiento del artículo 62.i) de la CE, del que deriva la incompatibilidad radical de la amnistía con la norma fundamental, era comúnmente compartido hasta hace pocos meses por la inmensa mayoría de los profesionales del mundo jurídico, por todas las Instituciones del Estado (Cortes Generales y Gobierno) y por las grandes fuerzas políticas estatales.
Lo trágico y verdaderamente devastador en la tramitación parlamentaria de la LOA es que no ha tenido como fundamento la voluntad de articular un amplio consenso nacional en torno a este perdón penal colectivo (que podría haber dado lugar a una suerte de mutación constitucional ampliamente acordada). Su finalidad ha sido -simple y llanamente- construir una mayoría para alcanzar la investidura en la presidencia del Gobierno de la Nación.
La agónica necesidad de aprobar la LOA, como única vía de alcanzar la investidura, ha llevado al Gobierno y a la principal fuerza política que lo sostiene a realizar un cambio radical en su propia interpretación de la Constitución y a forzar a los órganos del Estado a retorcer sus previos argumentos sobre esta cuestión. La resistencia de amplias capas de la sociedad y -de forma muy especial- de los profesionales del Derecho a aceptar la alteración por el Gobierno de consensos constitucionales esenciales (la prohibición de la amnistía como forma de perdón penal colectivo, es uno de ellos) ha generado el estado de gravísima tensión institucional en el que hoy nos encontramos. Con imprevisibles consecuencias en los próximos meses.
En el ámbito parlamentario (al que me siento profesional y afectivamente vinculado) el deterioro institucional producido por la tramitación de la LOA ha sido particularmente demoledor. Como es bien sabido, la Mesa del Congreso de los Diputados varió radicalmente su criterio jurídico y constitucional sobre la amnistía al calificar y admitir a trámite la LOA en su reunión de 21 de noviembre de 2023. Muy pocos meses antes, el 23 de marzo de 2021, este mismo órgano de gobierno parlamentario había rechazado de plano la admisión a trámite de una Proposición de Ley de amnistía, de idéntico contenido a la LOA, presentada por ERC, JUNTS y PDeCAT, afirmando en su resolución de inadmisión lo que para todos era evidente en aquel momento. Lo reproduzco literalmente: “… no procede su admisión a trámite en la medida en que, de un examen preliminar se desprende que la misma, al suponer la concesión de un indulto general que afecta a una pluralidad de sujetos condenados por sentencia firme, entraría en una contradicción palmaria y evidente con los dispuesto en el artículo 62.i) de la Constitución, de acuerdo con el cual no cabe que la ley autorice indultos generales”.
¿Había una contradicción “palmaria y evidente” con la Constitución en 2021 y ha dejado de haberla en 2023?
Este overruling parlamentario es inadmisible en un órgano del Estado llamado a actuar con criterios jurídicos neutrales, previsibles e institucionales. A todas luces conculca los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, proclamados en el artículo 9.3 CE, así como la cláusula del Estado de Derecho del artículo 2 del TUE.
Junto a lo anterior, ha sido singularmente grave lo sucedido en relación con el Senado. La existencia de mayorías distintas en ambas Cámaras ha tensionado sobremanera sus relaciones, llegando a producirse situaciones cercanas al precipicio institucional.
De hecho, nada más recibirse el texto de la LOA procedente del Congreso de los Diputados se llegó a plantear la posibilidad de que la Mesa del Senado no admitiera a trámite la iniciativa legislativa, para lo cual hubiera bastado con reiterar el criterio jurídico establecido por la Mesa del Congreso el 23 de marzo de 2021. Afortunadamente se impuso el sensato criterio jurídico (y político) de proseguir la tramitación parlamentaria en el Senado, evitándose la dramática situación que podría haberse generado si, ante la negativa a calificar la iniciativa, se hubiera remitido para la sanción real el texto legislativo por el simple transcurso del plazo establecido en el artículo 90 de la Constitución. El Rey se habría visto ante la tesitura de sancionar (o no) una ley no tramitada en una de las dos Cámaras colegisladoras.
El Acuerdo de la Mesa del Senado de 19 de marzo de 2024 (BOCG, Sección Senado, Núm. 74, de 20 de marzo de 2024), relativo a la calificación de la LOA, es una pieza parlamentaria que expresa la profundidad de la crisis institucional generada por esta iniciativa legislativa. Comienza afirmando, con acertado criterio que “… Se acuerda admitir a trámite la iniciativa, considerando que la Mesa del Senado no podría adoptar un acuerdo de no admisión, a la vista de lo preceptuado en el artículo 90.1 de la Constitución…”. Sin embargo, La Mesa del Senado considera que la LOA “… constituye una reforma constitucional encubierta, pues la misma tiene el efecto de modificar la Constitución para atribuir a las Cortes Generales una competencia que no tienen expresamente reconocida en la Constitución…”. Asimismo, la Mesa del Senado advierte de las graves infracciones del Derecho de la UE (particularmente al incluir en su ámbito el delito de malversación de caudales públicos y el terrorismo) y de las serias irregularidades procedimentales en las que incurrió el Congreso de los Diputados al tramitar la LOA, especialmente, cuando el Pleno de la Cámara rechazó el dictamen inicial de Justicia en la sesión celebrada el 30 de enero de 2024, sin que ello tuviera como consecuencia la inmediata finalización del procedimiento.
Lo trágico y verdaderamente devastador en la tramitación parlamentaria de la LOA es que no ha tenido como fundamento la voluntad de articular un amplio consenso nacional en torno a este perdón penal colectivo (que podría haber dado lugar a una suerte de mutación constitucional ampliamente acordada). Su finalidad ha sido -simple y llanamente- construir una mayoría para alcanzar la investidura en la presidencia del Gobierno de la Nación.
El enfrentamiento entre Cámaras alcanzó su punto álgido pocos días después. El 10 de abril de 2024, el Pleno del Senado, por primera vez desde 1978, acordó plantear un conflicto de atribuciones al Congreso de los Diputados, exigiendo “… la revocación …” de la admisión a trámite de la LOA y dejar sin efecto todo lo actuado a partir de aquel momento. Es decir, la anulación de la propia LOA. El 16 de abril la Mesa del Congreso de los Diputados rechazó de plano tal requerimiento, abriendo la puerta al planteamiento del primer conflicto de atribuciones entre Cámaras ante el Tribunal Constitucional. Finalmente, con bastante sensatez jurídica, el Senado desistiría de la presentación del conflicto ante el TC (BOCG. Sección Senado. N.103, 20 de mayo de 2024).
La extrema tensión entre Cámaras continuó durante las semanas posteriores. El Senado solicitó un informe sobre la LOA al CGPJ (que el Congreso había rechazado solicitar); a la Comisión General de las CC.AA. (en la que participaron presidentes de Comunidades Autónomas) y a la Comisión Europea para la Democracia por el Derecho (la llamada Comisión de Venecia) que realizó una visita a España y criticó severamente el procedimiento parlamentario seguido así como la ausencia del consenso político exigible para una iniciativa . Se celebraron seis tensas sesiones de comparecencias de expertos y se emitió un nuevo y muy fundamentado informe jurídico por el Letrado de las Cortes Generales adscrito a la Comisión conjunta que tramitó la LOA, Eugenio de Santos, en el que advierte, como ya habían hecho muy brillantemente las Letradas de las Cortes Generales titulares de la Comisión de Justicia del Congreso (Isabel Revuelta y Piedad García-Escudero) de los graves motivos de inconstitucionalidad de la proposición de Ley y de su probable contravención del derecho de la UE.
El enfrentamiento político y social sobre la LOA ha producido un deterioro muy grave (nunca visto en tal grado) del orden institucional de 1978. Desde la admisión a trámite de la iniciativa por la Mesa del Congreso hasta su aprobación definitiva se han traspasado límites y convenciones constitucionales que hasta ahora se consideraban infranqueables.
El enfrentamiento político y social sobre la LOA ha producido un deterioro muy grave (nunca visto en tal grado) del orden institucional de 1978. Desde la admisión a trámite de la iniciativa por la Mesa del Congreso hasta su aprobación definitiva se han traspasado límites y convenciones constitucionales que hasta ahora se consideraban infranqueables. Hasta en el retraso en la publicación de la norma legal (11 de junio de 2024) para evitar su solapamiento con las elecciones al Parlamento Europeo ha habido irregularidades y rotura de las reglas del juego. En definitiva, un paso más en el deterioro continuo del sistema constitucional que venimos padeciendo en los últimos años y que -lamentablemente- seguirá con nosotros en la fase de aplicación judicial de la amnistía.
Llegados al final del proceso, la gran pregunta que cabe hacerse es tan triste como ésta: ¿merecía la pena?
