El 16 de marzo de 2021 el Grupo Republicano (ERC) y Plural (JUNTS y PDeCAT) presentaron en el Congreso de los Diputados una iniciativa legislativa con un título muy elocuente: “Proposición de ley orgánica de amnistía y resolución del conflicto político entre Cataluña y el Estado español”.
Esta proposición (“PL 2021”), aunque redactada por manos jurídicamente mucho menos finas, tenía exactamente la misma finalidad y objeto que la registrada el pasado 13 de noviembre por el Grupo Parlamentario Socialista. La PL 2021 pretendía amnistiar “… todos los actos de intencionalidad política, … tipificados como delitos o como conductas determinantes de responsabilidad administrativa llevados a cabo desde el 1 de enero de 2013…”, entendiendo por tales “… cualquier hecho vinculado a la lucha democrática por la independencia de Catalunya…” (art.1). Por su parte, la proposición de ley orgánica de 2023 (“PL 2023”) amnistía “… Los actos cometidos con la intención de reivindicar, promover o procurar la secesión o independencia de Cataluña, así como los que hubieran contribuido a la consecución de tales propósitos…” siempre que fueran cometidos desde el 1 de enero de 2012 hasta el 13 de noviembre de 2023. Existe, pues, una identidad sustancial de las dos iniciativas legislativas en su objeto, fundamento racional y ámbito temporal.
También existe tal identidad en su articulación técnico-jurídica. Ambas iniciativas regulan en términos análogos los efectos derivados de la amnistía en el ámbito de la responsabilidad penal, tanto en el caso de delitos juzgados como de los procesos judiciales que se encuentran en distintas fases de tramitación (art. 4 PL 2023 y art. 2 PL 2021). También regulan de forma semejante los efectos de la amnistía sobre las sanciones administrativas impuestas y los procedimientos sancionadores, sobre los asuntos en tramitación ante el Tribunal de Cuentas y sobre la medidas cautelares y órdenes de detención adoptadas. Se contempla, en fin, en unos términos prácticamente idénticos, el principio de exclusividad jurisdiccional en la aplicación de la Ley. Esto es, que “… la aplicación de amnistía, en cada caso, corresponderá exclusivamente a los jueces y tribunales…” (art. 4.2 PL 2021, equivalente al art. 9.1 de la PL 2023). La única diferencia relevante entre ambas iniciativas, con cierto contenido sustantivo, se encuentra en la Disposición Adicional de la PL 2021, en la cual se precisaban con exactitud (si bien sin constituir numerus clausus) los procedimientos judiciales (cerrados o aún abiertos) a los que resultaría aplicable la amnistía.
Como es bien sabido, la Mesa del Congreso de los Diputados, en su reunión de 23 de marzo de 2021, adoptó el acuerdo formal de no admitir a trámite la PL 2021. Es decir, no permitir siquiera el debate y votación sobre la iniciativa legislativa, por considerarla manifiestamente inconstitucional: “… no procede su admisión a trámite en la medida en que, de un examen preliminar se desprende que la misma, al suponer la concesión de un indulto general que afecta a una pluralidad de sujetos condenados por sentencia firme, entraría en una contradicción palmaria y evidente con los dispuesto en el artículo 62.i) de la Constitución, de acuerdo con el cual no cabe que la ley autorice indultos generales”.
Aun cuando en un plano estrictamente teórico pudiera ser razonable el criterio de la Mesa de la Cámara, pues la función de calificación del órgano de gobierno de las Cámaras esta fuertemente limitada por el TC y circunscrita a un plano esencialmente formal (precisamente en favor de la libertad de iniciativa política de las minorías parlamentarias), lo que no resulta convincente son los argumentos jurídicos esgrimidos para separarse de forma tan abrupta de la calificación realizada en marzo de 2021.
Las explicaciones de este overruling parlamentario resultan, al menos, discutibles. Se indica que la PL 2023 establece (respecto a la PL 2021) “… un ámbito objetivo de actuación más claramente definido …”. Una afirmación que no puede compartirse si se realiza un sencillo contraste de ambas iniciativas, en las que (en la práctica) quedan incluidas exactamente las mismas figuras delictivas. El hecho de que existiera una DA en la PL 2021 individualizando las causas judiciales afectadas en realidad, más bien contradice el argumento anterior.
Se argumenta también que la exposición de motivos de 2023 “… no pone en duda la adecuación a los principios del Estado de Derecho de las autoridades judiciales y administrativas, …”. Si bien, incluso aunque esta afirmación fuera cierta, no parece que afecte, en un plano jurídico, a la conclusión alcanzada por la Mesa.
El fundamento último de la decisión adoptada por la Mesa en marzo de 2021 se encuentra en que la exoneración indiscriminada de responsabilidad penal en determinadas categorías de delitos ya juzgados y condenados, sin la tramitación individualizada del correspondiente expediente de indulto, materialmente implica la autorización por ley de un indulto general.
El art. 62.i) de la CE, resultante de una peculiar génesis parlamentaria y de una decisiva enmienda in voce en la Comisión Constitucional formulada por el diputado por Ávila, J.M. Martín Oviedo, no prohíbe (como sería lógico dada su ubicación sistemática) que el poder ejecutivo otorgue “… indultos generales…” (como establecía, por cierto, la redacción procedente del Informe de la Ponencia). Lo que prohíbe la Constitución es que “… la ley … “autorice “… indultos generales …” (vid. BOCG, CD, n. 82 y 121 de 1978). No se trata, por tanto, de una limitación constitucional al Rey (esto es, al Gobierno) sino a las Cortes Generales.
La tesis de que el efecto material de la amnistía es un indulto general sin duda es discutible en términos constitucionales (lo está siendo largamente -de hecho- en estos últimos meses), pero lo cierto, lo verdaderamente determinante, es que es la tesis jurídica por la que se inclinó la Mesa del Congreso en 2021. Y ello no puede soslayarse ni relativizarse.
Los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos impiden a (todos) los órganos del Estado llamados a aplicar las leyes apartarse injustificadamente de los precedentes propios (stare decisis). Un órgano del Estado, la Mesa del Congreso de los Diputados, que tiene como función decidir neutral y objetivamente, con arreglo a criterios estrictamente jurídicos y constitucionales, sobre la admisibilidad de las iniciativas legislativas (nada menos), no puede invertir diametralmente su criterio al cabo de unos meses sin una justificación plausible, razonable y válida en Derecho. En mi opinión no cabe el overruling parlamentario por motivos (más o menos legítimos) de mera oportunidad política. Esto es, como consecuencia de las negociaciones para la consecución de los apoyos necesarios en la investidura. Si ello fuera así, es decir, si los criterios extrajurídicos, de simple oportunidad política, pudieran determinar qué iniciativas (legislativas o de control político) se admiten (o inadmiten) por la Mesa y se sustraen al libre debate parlamentario, nos encontraríamos ante una grave subversión de los principios más elementales del sistema parlamentario. Es evidente, por tanto, que las decisiones de la Mesa del Congreso no son (ni pueden ser) políticas sino estrictamente jurídicas e institucionales. Como lo ha de ser también cualquier apartamiento radical de los precedentes. Es decir, de la decisión adoptada ante una iniciativa sustancialmente idéntica.
La modificación del criterio de calificación sin motivación jurídica suficiente implica una lesión grave de los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, proclamados en el artículo 9.3 CE (sin duda tutelable por el Tribunal Constitucional), y una vulneración de la Cláusula del Estado de Derecho en la que se fundamenta la Unión Europea según el artículo 2 del TUE, según esta ha sido interpretada en los procedimientos abiertos al amparo del artículo 7.1 de dicho tratado.
